中小学内部领导体制

是如何演进的？

中华人民共和国成立以来，中小学校内部领导体制一直处于不断发展变化之中，在党组织领导的校长负责制出台之前的很长一段历史时期内，中小学校内部领导体制主要经历了三种不同样态的发展阶段。

“一元制”即“一元化领导”，是时代的产物、政治的产物。“一元制”下的决策组织“大权独揽”，以校务委员会、校长、学校党组织为代表的决策机构掌握绝对的权力，其他群体都是此体制下的具体落实者，没有决策的参与权，也没有执行的自由度。

“一元制”的每个改革阶段都暴露出了极为明显弊端：校委会管理体制导致极端民主化和无人负责；校长负责制由于缺乏监督，出现了校长个人专断、官僚主义；党支部领导下的校长负责制，一定程度上解决了之前校长个人专断的问题，但也出现了党支部的“一元化”领导、“以党代政”等问题。

“二元制”是对“一元制”暴露出问题的制度修正，二者的本质不同点在于，将学校的决策权与执行权进行了归属分离，是一种“二元”权力制衡的体制。

“二元制”期间，当地党委和主管行政部门领导下的校长负责制解决了当时以党代政的问题，党政职责较为分明，保证了教学秩序，但这一体制实际上将学校领导权上移，导致出现上级扩权干预、基层学校缺乏活力等问题。党支部领导下的校长分工负责制重建了被破坏的学校领导体制，使学校工作迅速走上正轨。但在时代的发展中，党政权责边界不清、决策效率低等问题开始逐渐凸显。

“多元制”解决了决策权与执行权分离带来的矛盾，强调从制度的角度、整体的角度、有机的角度整合“决策权”与“执行权”，并辅以教代会、学代会、家长委员会等组织为代表的“监督权”，强调学校内部管理的多元参与、多方共治。

为什么要实行

党组织领导的校长负责制？

校长负责制的长期稳定运行，极大地推动了教育教学发展和整个基础教育事业的进步，完成了教育普及化的历史任务，发挥了重要的历史作用。但随着时代发展，校长负责制在实际运行过程中也出现了一些问题：

诸多问题的存在，客观上背离了校长负责制的初衷，弱化了学校内部治理效能。

为有效解决这些问题，2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，规定在中小学校逐步实施党组织领导的校长负责制，这既是对以校长负责制为代表的“多元制”的进一步发展，对校长负责制的进一步完善，也是对中小学内部领导体制历史演进的规律总结和最新实践。

党组织领导下

书记和校长谁是“一把手”？

“书记和校长，谁是一把手？”这是中小学校党组织领导的校长负责制落实过程中常遇到的疑问，也是首要面对和回答的问题。要解答此关键问题，首要任务是对两者在学校管理中的权责界限进行明晰划分。

首先，共同权责层面，书记与校长在诸如学生德育、保障校园安全稳定（涵盖校产、食品安全、学生身心健康、网络安全及师资队伍构建等）等涉及办学方向和基本管理规范的领域，均承担同等重要的权责，强调的是党政同责、失职必究，要求二者具备共同体、责任和使命意识。

其次，主体权责层面，书记与校长依据各自职能分工，在学校管理中有各自的核心权责。书记主要负责落实政治标准和要求，坚持党对干部和人才的管理，深化社会主义核心价值观教育，强化党建工作、党员队伍建设和教职工思想、意识形态教育，推进党风廉政建设，并领导工青团妇等工作。而校长则主导课程与教学、后勤服务、预算决算管理，制定和执行具体规章制度及年度计划等行政业务管理工作，体现恪尽职守、勇担责任和创新精神。

再者，交叉权责层面，书记与校长在特定领域的权责有所重叠。例如，虽然教师课堂教学有效性是校长的主要权责范围，但其中涉及到的意识形态安全、社会主义核心价值观教育则是书记的关键职责；师德师风建设虽以书记为主导，校长同样肩负相应责任。交叉权责要求书记与校长具有良好的协同合作、互融互补、共享共赢意识。

显然，书记和校长虽各有侧重，实质均为其主管领域的核心决策者，区别仅在于职务分工的不同。书记有责任督导党组织团队成员履责效能，但这并不意味着书记自然凌驾于其他班子成员之上，无权擅自干预他人依照法规行使职权；同样，校长也不应因非正式的“一把手”称谓而消极回避责任，主动退避实则是未能妥善处理权力与责任间的平衡，反映出缺乏承担责任的决心。

书记与校长之间关系的恰当处理，关键在于双方职权界限是否设定得既准确又分明。针对职权可能存在交集的情况，评判标准在于他们是以增进学校整体利益为先，积极沟通协商，还是陷入官僚作风，独断行事或逃避职责。

上述权责边界的梳理并非绝对分割，而是相对而言的；实践中往往存在交错地带，但最终目的在于实现党政工作的深度融合与协调运作，共同推动教育事业的进步。构建中小学校党组织领导下的校长负责制，其基本定位是 “核心是党组织领导，关键在校长负责，根本出发点和落脚点是要形成党政合力”。

党组织领导的校长负责制

云南如何落地？

2022年，云南启动中小学校党组织领导的校长负责制试点工作，试点工作开展以来，各级各部门针对干部选配、岗位设置、激励措施等“疑难杂症”，进行政策探索、制度创新、队伍健全，多校实施“一校一策”明确学校党组织、党组织书记、校长职责。从“政治功能”到“领导核心”，党组织成为云南省中小学校高质量发展的“掌舵手”。

围绕云南省试点方案明确的8项重点任务，各级各部门着力进行政策探索和制度创新。

曲靖市印发9个配套制度示范文本，探索构建中小学校党组织领导的校长负责制试点工作“1+9”制度体系，并推行“三重一大”事项实行党员先知，党组织先议，党员先行的“三先”制度。普洱、保山等地印发党组织书记、校长议事规则示范文本。昆明修订学校办学章程、制定党组织书记和校长权责清单。大理围绕建立“1+X”制度体系，制定领导班子成员选任、从事党务工作教师职称申报、试点学校开展法人登记、后备力量培养等4项制度，编制7个示范文本。

各地对标中央精神和省委要求，探索建立党组织统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。试点工作启动以来，39个试点县累计出台制度546项，1708所试点学校建立健全议事决策制度。

针对中小学校普遍未设立党务工作机构、无专职党务人员等“老大难”问题，各地积极进行政策调整，突破瓶颈。党组织领导的校长负责制实施一年，全省就新设立中小学校党务机构1281个，新增党务干部编制477个，新配备专兼职党务工作者1127名。

云南建立事业编制周转池制度，创新建立教师“省管校用”对口帮扶机制。曲靖市建立党组织书记后备库，实行动态管理；文山州实施一线调研，推动优秀校长转任党组织书记。

各地着力推动建立与中小学校党组织领导的校长负责制相适应的保障机制。大理、楚雄、丽江等地将党组织书记纳入校长职级制改革实施对象，享受相应待遇。玉溪市出台中小学党务工作者职称申报办法，全市20余名党务干部享受职称晋升政策。

不同的学校有不同的实际情况，落实党组织领导的校长负责制，必须考虑小学、初中和高中学校的不同特点，在人员选配、制度细化方面“一校一策”推进，才符合实际情况。

曲靖市委教育体育工委充分考虑不同类型、不同规模学校的情况，统筹领导班子调整，指导学校制定各自的议事规则和相关制度，以增强学校运行机制的适应性。

如曲靖市民族中学和曲靖市第二小学的党组织不一样，曲靖市民族中学党员人数超过100人，成立了党委，配备1名书记、2名副书记（其中1人兼任校长），5名党委委员中3人兼任副校长，组织办和行政办2名负责人进入党委班子，还有1名纪委书记分管纪检监察室，党委班子和行政班子各自按照议事规则和程序，各负其责、依规决策；曲靖市第二小学党员人数不足100人，设置为党总支，除党总支书记外，副书记由校长兼任，组织委员兼后勤副校长，纪委委员兼教学副校长，宣传委员兼德育副校长，党组织班子成员与行政班子成员重合度较高。

各地试点学校不断地积极探索中小学领导体制改革，各校根据自身实际情况，通过完善机制保障、优化班子配备、提升党建引领、深化党建品牌等举措，推动党组织领导的校长负责制走实走深，同时把党的领导贯穿在办学、治校全过程，通过全员育人、全程育人、全方位育人，着力培养德智体美劳全面发展的时代新人。

如大理、曲靖等地持续深化拓展“一校一品”党建示范校创建。临沧市沧源县民族中学以“当好收信人”为主题，深入开展民族团结进步教育。昆明西南联大研究院附属学校党委就充分挖掘西南联大事迹，讲好西南联大故事，以党建带群建、党建带团建、党建带队建，结合新时代学子的担当、使命、梦想、奋斗等进行研讨，凝聚奋进力量。

党组织领导的校长负责制

仍面临诸多现实困境

中小学校党组织领导的校长负责制改革，加强了党对教育工作的全面领导，保证党的教育方针和党中央决策部署能在中小学校得到贯彻落实，使得校长依法依规行使职权得到有力保障，学校管理民主化、科学化水平大幅提升，从而促进学校教育教学质量的提升，让办人民满意的教育的愿望将不断成为现实。

教育改革的过程往往是循序渐进和充满挑战的，在中小学党组织领导的校长负责制推进的过程中，不少学校在思想认识、队伍建设、配套制度、运作机制等方面还存在一些现实困境。

比如学校党政领导干部对党组织领导的校长负责制还不完全了解和熟悉，对党组织领导体制改革的重大意义、体制优势、内涵特点认识不到位。认为党组织应该是“包办学校一切”“管理学校一切”，认为书记是学校的“一把手”，校长要按照书记的要求开展工作。

比如学校基层党员队伍数量不足、素质不高，影响中小学校党组织领导的校长负责制改革效果。配套规范制度不健全造成学校党组织与校长负责制、书记与校长不同频，不融合。由于运作机制不完善，造成书记和校长分设的学校存在决策界限不明、沟通协调不畅、推进实施不力等问题。

许多中小学校仍有重业务轻党建倾向，不同程度存在党建与教育教学、学校管理工作相脱离的“两张皮”现象，未充分发挥学校党组织政治引领的作用。

面对这些现实困境，学校和地方还需整体提升宣传培训的针对性和实效性，加强学校党组织书记和校长队伍建设以及党员后备干部力量的有序培育；并健全决策制度、保障制度、任命制度等完备的制度体系；完善学校党组织统一领导、党政分工合作协调运行的工作机制，构建高效沟通、共同参与、内外监督的运行体系，提升学校治理的能力和水平；还要坚持“党建+品牌”， 实现党建领导与业务发展双融双促。如何形成育人合力，决定着中小学校党组织领导的校长负责制的有效落实。